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君健文化

创业投资引导基金设立主体的地方政府中心主义

——对我国创业投资引导基金地方化现象的初步考察

李红润*

       摘要:在我国创业投资引导基金设立主体结构中,地方政府居于主导地位,形成了以地方政府为中心的创业投资引导基金设立主体的构成模式,即创业投资引导基金设立主体的地方政府中心主义,凸显了我国创业投资引导基金设立与运作的地方化色彩。地方政府中心主义的形成在很大程度上是源于政绩考核的压力和单纯政府型设立模式的优势,随之而来的重要影响则是创业投资引导基金理事会的行政化和子基金的投资地域受限。在地方政府中心主义之下,那种主张取消或弱化子基金投资地域限制的观点是很难为地方政府所认同的,因而也几乎不可能得到实施。

      关键词:创业投资;引导基金;设立主体;地方政府

一、引言

创业投资引导基金制度发端于美国,是美国政府以公私合作形式解决科技型小企业的融资难题、促进经济发展的重要手段。由于该制度的运作比较成功,境外一些国家或地区,如以色列、英国、澳大利亚、新西兰等国家纷纷引进该制度,我国大陆也不例外。在境外,创业投资引导基金的设立主体均为这些国家的中央政府,资金也都来源于这些国家的中央财政。例如,以色列YOZMA基金的设立主体是以色列政府,新加坡技术创业投资基金的设立主体是新加坡政府,澳大利亚创新投资基金的设立主体是澳大利亚政府,新西兰创业投资基金的设立主体是新西兰政府,而在我国,创业投资引导基金的设立主体和资金来源则具有多元性。具体来说,我国创业投资引导基金的设立主体和资金来源有以下三种情况:其一是政府单独以财政资金设立创业投资引导基金;其二是政府与政策性银行合作,分别以财政资金和金融资本共同设立创业投资引导基金;其三是政策性银行与商事公司合作,分别以金融资本和产业资本共同设立创业投资引导基金。本文将这三种情况下创业投资引导基金的设立模式分别简称为单纯政府型设立模式、政银合作型设立模式与银企合作型设立模式。

相比之下,境外创业投资引导基金的设立模式比较单一,即仅为单纯政府型设立模式。不过,这种区别并不具有实质意义,因为从我国创业投资引导基金立法与创业投资引导基金设立实践来看,我国绝大多数创业投资引导基金的设立主体都是政府,遵循的都是单纯政府型设立模式。

然而,境内外创业投资引导基金的设立模式还是存在差异的。这表现在,境外创业投资引导基金的设立主体都是这些国家的中央政府,而在我国,除国家科技型中小企业创业投资引导基金的设立主体为财政部和科技部外,其余创业投资引导基金的设立主体几乎均为地市级以上地方政府或其下属职能部门,甚至还包括县级政府。这说明,在我国创业投资引导基金设立主体构成中,地方政府居于支配地位。笔者将这一状况称为创业投资引导基金设立主体的地方政府中心主义,简称地方政府中心主义。在该主义之下,我国创业投资引导基金的设立与运作呈现出鲜明的地方化特色。

对于地方政府中心主义的构造、形成及其影响,我国创业投资引导基金学术界极少有人予以研究,学者们关注较多的话题是创业投资引导基金的运作模式。显然,这是一个较为边缘化的课题,但这并不表明对该课题进行研究没有意义,相反,它有助于我们理解为什么地方政府是我国创业投资引导基金设立的主力军,为什么我国现行绝大多数创业投资引导基金规章均对创业投资引导基金的子基金的投资地域施以限制,以及为什么我国创业投资引导基金的理事会普遍走向了“行政化”。有鉴于此,本文拟对地方政府中心主义展开初步研究,以期对该等疑问作出尽可能全面的回答。如果说法学研究的任务是描述现状、揭示成因、分析后果的话,本文的研究就是这样一种尝试。

二、地方政府中心主义的构造

目前,我国创业投资引导基金立法在层次上仅限于规章,分为国家级创业投资引导基金规章和地方性创业投资引导基金规章。其中,地方性创业投资引导基金规章占绝大多数。对于创业投资引导基金的设立模式,几乎所有创业投资引导基金规章都作了规定。以下从国家级创业投资引导基金规章和地方性创业投资引导基金规章两个层面考察地方政府在创业投资引导基金设立中的地位。

8个国家级创业投资引导基金规章中,只有7个具有普遍约束力,但对创业投资引导基金的设立模式作出规定的只有2个,分别为《创业投资企业管理暂行办法》(以下简称《创投企业办法》)和《创业投资引导基金规范设立与运作指导意见》(以下简称《引导基金指导意见》)。关于创业投资引导基金的设立模式,《创投企业办法》第22条规定:“国家与地方政府可以设立引导基金。”《引导基金指导意见》第2条规定:“地市级以上人民政府有关部门可以……设立引导基金。”据此可知,在国家级创业投资引导基金规章中,我国创业投资引导基金的设立主体是国家与地市级以上人民政府有关部门,非政府机构甚至区县级人民政府都不能成为创业投资引导基金的设立主体。从该等规章的规定看,我国创业投资引导基金应遵循单纯政府型设立模式。

根据地方性创业投资引导基金规章的规定,创业投资引导基金的设立模式大体上可以归纳为两种类型:其一是单纯政府型设立模式。采取这一设立模式的地方性创业投资引导基金规章均直接或间接地规定创业投资引导基金的设立主体是地方政府,资金或者仅来源于财政资金,或者来自于各种非商业资金,如个人或社会机构的无偿捐赠等。其二是政银合作型设立模式。采取这一设立模式的地方性创业投资引导基金规章均规定创业投资引导基金的设立主体是地方政府和政策性银行,资金来源于财政资金等非商业资金以及政策性银行资本。在这两种设立模式中,单纯政府型设立模式占比较大。这说明,大部分地方性创业投资引导基金规章都认可这种设立模式。

可见,不管是国家级创业投资引导基金规章,还是绝大多数地方性创业投资引导基金规章,都规定地方政府是创业投资引导基金的唯一设立主体,都采取的单纯政府型设立模式,而很少允许政策性银行参与创业投资引导基金的设立,也就是说,政银合作型设立模式只是例外。当然,这只是创业投资引导基金规章的规定,并不等于在实践中创业投资引导基金的设立模式只有这两种类型。实际上,在我国创业投资引导基金的设立实践中,创业投资引导基金的设立模式还有第三种类型,即银企合作型设立模式。所谓银企合作型设立模式是指创业投资引导基金的设立主体是政策性银行和商事公司,资金全部来源于政策性银行资本和商事公司资本。

然而,政银合作型设立模式与银企合作型设立模式的存在能否动摇单纯政府型设立模式在创业投资引导基金设立中的支配地位呢?回答是否定的。这是因为,在我国目前已设立的189只创业投资引导基金中,按照银企合作型设立模式设立的创业投资引导基金只有1只,即苏州工业园区创业投资引导基金,按照政银合作型设立模式设立的创业投资引导基金有4只,分别为天津滨海新区创业风险投资引导基金、山西省创业投资引导基金、吉林省创业投资引导基金以及重庆市科技创业投资引导基金,其余184只创业投资引导基金均是遵循单纯政府型设立模式设立的。在这184只创业投资引导基金中,只有国家科技型中小企业创业投资引导基金是国家级创业投资引导基金,其设立主体为财政部和科技部,其余183只均为地方性创业投资引导基金,其设立主体均是地方政府。当然,此处所称的地方政府既包括省级政府,也包括地市级政府,甚至还包括县区级政府。

值得一提的是,由于国家开发银行目前已改制为商业银行,这导致其失去了参与设立创业投资引导基金的政策依据,因而其不得不退出曾经参与设立的天津滨海新区创业风险投资引导基金和苏州工业园区创业投资引导基金。考虑到这一情况,我们完全有理由说,地方政府已成为我国创业投资引导基金设立的主力军,地方政府中心主义在我国已经形成。其特点有二:其一是在单纯政府型设立模式、政银合作型设立模式以及银企合作型设立模式中,单纯政府型设立模式已然居于支配地位。其二是在单纯政府型设立模式下,绝大多数创业投资引导基金都是地方政府以地方财政资金设立的,国家部委以中央财政资金设立国家级创业投资引导基金的情况极为罕见。

三、地方政府中心主义的形成

自从创业投资引导基金制度被我国“引进”以来,一些地方政府即对该制度怀有极大兴趣,纷纷制定地方性创业投资引导基金规章并据此设立了180多只创业投资引导基金,而另外一些尚未制定地方性创业投资引导基金规章的地方政府也对该制度抱有极大的热情,目前也正在积极筹划地方性创业投资引导基金规章的制定事宜。对此,我们需要提出的疑问是,地方政府为什么会抱有如此热情呢?为什么几乎所有的地方性创业投资引导基金规章都认可单纯政府型设立模式呢?本文认为,政绩考核的压力是地方政府积极践行创业投资引导基金制度的重要原因,而单纯政府型设立模式的优势则是一些地方性创业投资引导基金规章都认可该种设立模式的主要原因。

(一)政绩考核的压力

在我国,上级政府定期对下级政府官员进行政绩考核一直是我国对政府官员进行管理的重要手段,且目前更有强化的趋势。这种考核通常都建立了一套指标体系,该体系包括GDP增长率、教育状况、卫生状况、社会保障状况以及环境状况等。传统上,该指标体系的核心是GDP增长率。不过,这种以GDP增长率为核心的考核指标体系正在发生变化。从不久前中组部下发的干部综合考核评价办法中可以看到,GDP增长率只是政绩考核的一个方面,因而从理论上说GDP增长率对决定一个官员的仕途并不具备压倒性的影响。然而,如同任何物体都具有惯性一样,以GDP增长率为核心的考核指标体系也具有“惯性”,可以预料的是,其在未来的一段时间内大抵是不会消失的。这就意味着,该考核指标体系仍然会对地方政府官员的仕途产生较大影响。也就是说,地方政府官员依然会感受到GDP增长的压力,这在某种程度上又会左右地方政府官员的行为,而这一点对我们理解地方政府积极制定地方性创业投资引导基金规章并设立创业投资引导基金的原因是非常重要的。

20年来,我国经济始终保持了快速发展的良好势头,国民生产总值的年增长率大体上均保持在8%左右。然而,这种高速增长在很大程度上是以牺牲环境、过度消耗资源为代价的,在经济发展的同时也导致了环境的恶化和一些不可再生资源的巨大浪费甚至枯竭。显然,这种经济发展模式是不能实现我国经济、社会可持续发展的。在此种情况下,转变经济增长方式就成为我国实现经济、社会科学发展的必由之路。对于身负GDP增长压力的地方政府来说,促进本地产业的升级改造和发展创新型经济是在新形势下发展地方经济的重要手段,也是转变经济增长方式的应有内容。

那么,地方政府如何才能促进本地产业的转型升级呢?一个比较重要的途径就是大力促进中小企业尤其是科技型中小企业的发展。这是因为,中小企业在技术革新、创造就业机会、保持社会稳定和经济健康发展方面发挥着重要作用。在我国,中小企业创造的最终产品和服务价值相当于国内生产总值的60%左右,缴税额为国家税收总额的50%左右,提供了近80%的城镇就业岗位。然而,中小企业的发展却面临诸多困难,其中“融资难问题一直是制约中小企业发展的瓶颈”。其中,科技型中小企业面临的融资难问题更为严峻。这是因为,银行贷款是中小企业的传统融资方式,但由于中小企业治理结构不规范、融资历史短、信用记录缺乏以及欠缺商业银行贷款所需要的合格的抵押品等原因,导致大部分中小创业企业特别是科技型中小企业迫切的资金需求难以通过商业银行贷款这种间接融资的方式得到满足。这说明,欲促进中小企业的发展必须先解决其融资难问题。

境外一些国家的经济发展史表明,解决中小企业融资难题的有效途径是实施创业投资引导基金制度。例如,美国、德国、新西兰以及芬兰等国分别实施的小企业投资公司计划、创业投资贷款担保计划、创业投资基金计划和产业投资公司计划,以色列、澳大利亚、新加坡以及英国等国分别设立的YOZMA基金、创新投资基金、技术创业投资基金、创业投资基金。该等计划或基金在名称上虽非创业投资引导基金,但就其扮演的角色与发挥的功能而言,其与我国所称的创业投资引导基金并无二致。该等计划或基金的运作模式是,政府通过融资担保或阶段参股等方式与民间投资者合作,引导民间资本投向政府鼓励发展的产业领域内的中小企业。从实践效果看,这些国家通过该等计划或基金的运作均有效地解决了中小企业的融资难题,极大地促进了中小企业的健康发展,取得了巨大的经济与社会效益。例如,根据美国小企业管理局的统计,“最近10年小企业公司为美国创造了大量的就业机会和税收收入,仅2002年就创造了约7.3万个职位,所投资的小企业向联邦政府缴纳了60亿美元的所得税,向州政府缴纳了1亿多美元的地方所得税。”值得一提的是,境外一些国家所称的中小企业或小企业虽非全部是科技型企业,但大多数都属于高科技企业。原因在于,根据该等计划或基金的要求,中小企业或小企业均应具有较高的成长性,而通常只有科技型中小企业才能满足这一条件。例如,以色列YOZMA基金就要求,由YOZMA基金所参股投资的创业投资子基金的投资对象应为处于通信、IT、生物生命科学、医药技术等领域的创业早期企业,重点是基础设施和有专利技术的企业,且该等企业的目标市场应具有很大潜力。在澳大利亚,政府则直接宣布其设立创新投资基金的目的是帮助小型高新技术企业取得股本资金,以促进其科研成果的产业化。

上述考察表明,创业投资引导基金制度既能解决中小企业的融资难题,又具有实现政府产业政策、促进产业升级改造的功效。这一点无疑对于地方政府具有极大的吸引力。实际上,从我国当前创业投资引导基金的设立情况看,“创业投资引导基金热”的主要推手就是地方政府,而一些地方政府如此热衷于设立创业投资引导基金的根本原因是,创业投资引导基金是地方政府调控经济的手段,即地方政府通过设立创业投资引导基金不但可以实现其招商引资的目的,而且可以促进当地传统产业的升级改造以及发展新兴产业,进而繁荣本地经济。一个典型例证是,“长三角地区的产业升级在悄然进行,一个有趣的表象就是该地区不断涌现创投引导基金。这些基金的设立目的多为引导新兴产业,促进产业升级。”从实践效果看,一些地方政府通过设立和运作创业投资引导基金也确实实现了其壮大地方经济的梦想,至少对本地经济的健康发展起到了较好的促进作用。例如,截止20118月,北京市中小企业创业投资引导基金已与民间投资者合作设立了13只创业投资子基金,注册资本共计19.2亿元。其中,财政出资4.9亿元,民间投资者出资14.3亿元,财政资金的放大倍数达3.9倍。这些创业投资子基金已对47家中小企业进行了股权投资,投资额达5.7亿元,极大缓解了北京市中小高新技术企业的融资压力,有力地推动了该等中小高新技术企业的发展。

(二)单纯政府型设立模式的优势

如上所述,地方政府对设立和运作创业投资引导基金抱有极大热情的重要原因是出于政绩考核的压力。但是,这并不足以解释,为什么地方政府在制定地方性创业投资引导基金规章并设立创业投资引导基金时对单纯政府型设立模式情有独钟。本文认为,一个较为重要的原因是,与政银合作型设立模式与银企合作型设立模式相比,单纯政府型设立模式更有利于实现地方政府设立和运作创业投资引导基金的目的,或者说单纯政府型设立模式在发展地方经济方面更具有优势。

创业投资引导基金制度的诞生源于创业投资产业面临的市场失灵问题。这种市场失灵主要体现在以下两个方面:其一是民间资本进入创业投资市场的数量不足,可称之为创业资本数量不足;其二是已进入创业投资市场的资本不愿意投资于创业早期企业,可将其简称为创业资本投资延后。创业资本数量不足的直接后果是创业早期企业所能获得的资本在总量上不能填补该等企业的融资缺口,而创业资本投资延后则导致创业早期企业很难获得已进入创业投资市场的资本。这就意味着,创业早期企业的融资难题在完全商业化的创业投资市场上难以解决。与此之际,作为一种克服该市场失灵现象的政策工具——创业投资引导基金制度就产生了。该制度建立的是一种公私合作框架,即代表政府利益的创业投资引导基金与民间投资者进行合作。具体来说,创业投资引导基金在与民间投资者进行合作的过程中不追求营利目标,而是旨在通过让利于民的机制吸引民间资本进入创业投资市场,并引导民间资本投资于政府所鼓励发展的行业领域内的创业早期企业。这样一来,一方面创业资本的数量得以增加,另一方面使得创业资本乐于向创业早期企业投资。这都有助于创业早期企业走出融资困境,最终能够促进产业的升级改造、结构转型以及经济的健康发展。这就是创业投资引导基金制度的功能,也是地方政府对创业投资引导基金制度寄予厚望的原因所在。

然而,此种功能的发挥是有前提条件的,即创业投资引导基金不得追求营利目标。否则,所谓的“让利于民”就成为一句空话,而没有了让利于民的机制,创业投资引导基金制度的“引导”功能也将荡然无存。那么,怎样做才能确保“创业投资引导基金不追求营利目标”呢?本文认为,问题的关键不在于创业投资引导基金规章是否规定“创业投资引导基金不得追求营利目标”,而在于创业投资引导基金本身不能有营利的冲动。进而言之,如果创业投资引导基金本身有营利的冲动,那么,即便创业投资引导基金规章规定了“创业投资引导基金不得追求营利目标”,该规定也可能得不到切实遵守。这种“虽令不从”的例子是很多的,例如,《引导基金指导意见》第1条明确规定,“引导基金本身不直接从事创业投资业务。”但在实践中,仍然有一些地方性创业投资引导基金“违背设立初衷,单纯直接从事创业投资”,导致该等基金并未能发挥引导民间资本的作用。

问题是,如何确保创业投资引导基金本身没有营利的冲动呢?一个比较有效的举措是将创业投资引导基金的资金来源限定在财政资金以及其他没有营利追求的资金范围内。这是因为,创业投资引导基金是一种由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金,其宗旨是发挥财政资金的杠杆放大效应,增加创业投资资本的供给,克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。这直接决定了创业投资引导基金的资金应主要来源于财政资金,而不能是全部或部分来自商业资本,即便是国有资本也是不可以的。原因在于,作为创业投资引导基金资金来源的财政资金并非一般意义上的财政资金,而是一种公共财政专项资金,其本身并没有营利追求,旨在实现某种政策性目标。

相比之下,无论是普通的商业资本,还是经营性国有资产都有追求商业利益最大化的动机,都追求商业目标,这显然会与创业投资引导基金的政策性目标发生冲突。如果允许商业资本参与创业投资引导基金的设立,必然会淡化创业投资引导基金的政策目标,进而导致创业投资引导基金偏离“克服市场失灵问题的职能定位”。因此,必须将普通商业资本和经营性国有资产排除于创业投资引导基金的资金来源之外,以“保证引导基金政策功能的实现不受商业性资金营利最大化经营目的的影响”。此外,为防止创业投资引导基金在运作中偏离其解决创业投资市场失灵问题的政策性目标,《引导基金指导意见》第5条明确规定,创业投资引导基金应纳入公共财政考核评价体系,即“按照公共性原则,对创业投资引导基金建立有效的绩效考核制度,定期对创业投资引导基金政策目标、政策效果及其资产情况进行评估。”然而,若将普通商业资本和经营性国有资产作为创业投资引导基金的资金来源,必然导致创业投资引导基金无法被纳入公共财政考核体系,甚至会使这一考核体系无法发挥应有的作用,最终会使创业投资引导基金的政策性目标难以实现。

可见,只有财政资金才与创业投资引导基金的公共财政秉性具有内在的一致性,也只有财政资金才最有助于完成创业投资引导基金的政策性使命。换句话说,在政银合作型设立模式、银企合作型设立模式和单纯政府型设立模式中,单纯政府型设立模式与创业投资引导基金制度最为契合。或许正是基于这一原因,政银合作型设立模式与银企合作型设立模式才没有得到广泛推广,甚至难以为继,苏州工业园区创业投资引导基金的运作实践就是例证。该引导基金是按照银企合作型设立模式设立的,其部分资金来源于国家开发银行,部分资金来源于中新苏州工业园区创业投资有限公司。该公司虽具有国资背景,但“国有的苏州创投和国开行都有资本增值的要求”,在国有资产保值、增值的压力下必然以营利为经营目标。这导致苏州工业园区创业投资引导基金无法单纯从政策目标出发开展投资活动,只能在追求商业目标的同时兼顾政策性目标,而这本身就是偏离政策性目标的表现。目前,这只曾经显赫一时的创业投资引导基金已经完全蜕变为商业性创业投资母基金了。

四、地方政府中心主义的影响

(一)理事会构成的行政化

在我国,理事会是创业投资引导基金的一个治理机关,且属于复合型机关。这就意味着理事会是一个由多人组成的法人职能部门,这些人均为理事会的组成人员(以下简称理事会成员)。关于理事会的构成,国家级创业投资引导基金规章的规定比较简单。根据《引导基金指导意见》第2条第2款的规定,理事会由有关部门任命或派出的人员组成。而地方性创业投资引导基金规章的规定则比较复杂,大体上有八种情况:①由政府机构充任。该政府机构或者为单一的政府机构;或者为复合的政府机构;②由政府有关部门人员组成;③由政府有关部门人员和参与设立创业投资引导基金的有关机构指派的人员组成;④政府有关部门和国有独资公司指派的人员组成⑤由政府有关部门和人民银行指派的人员组成;⑥由政府有关部门、人民银行等部门的人员和创业投资引导基金日常管理机构的负责人组成;⑦由政府有关部门人员、创业投资专家和合作方的代表组成;⑧由政府有关部门人员、有关金融机构或其他合作方的代表以及创业投资引导基金管理专家组成。

由此可见,理事会成员可分为三部分:其一是由包括人民银行在内的政府部门指派或任命的人员;其二是国有独资公司和国有金融机构等国有单位指派的人员;其三是创业投资专家和合作方的代表等社会人士。来自政府部门的理事会成员本身就是行政官员,那些来自国有单位的理事会成员虽然在形式上不具有行政官员身份,但从这些人与政府的关系看,他们不过是另一种形式的行政官员,可以称之为隐性行政官员。这些隐性行政官员与来自人民银行等政府部门的行政官员并无本质差别,只是供职单位和日常处理的事务不同而已。这就意味着,尽管有部分创业投资引导基金规章规定理事会成员应包括创业投资专家和合作方的代表等社会人士,但毫无疑问的是,来自包括人民银行在内的政府部门和国有单位的行政官员或隐性行政官员是理事会成员的主要构成部分。不但如此,一些地方性创业投资引导基金规章还规定,理事会成员只能是“由政府有关部门指派或任命”的行政官员,甚至规定理事会主席必须由当地政府的主要领导担任。这说明,理事会的构成具有明显的行政化痕迹,甚至完全行政化了。那么,理事会构成的行政化现象是怎样产生的呢?

本文认为,理事会构成的行政化与地方政府中心主义密切相关。产权理论认为,财产权主体享有财产的各项收益,并承担相应风险。对于一个组织体来说,其出资人就是该组织体的产权主体。由于产权主体承担该组织体的最终风险,因而作为回报,产权主体即应享有该组织体的控制权,而且必须由其享有该控制权,即风险与控制相对应。这被认为是“财富创造的核心激励机制”。创业投资引导基金虽然是一种事业单位法人,但其原则上应采取有偿方式运作。这意味着,在创业投资引导基金治理实践中同样存在收益的享有和风险的承担问题以及随之而来的控制权分配问题,或者说是决策权的享有问题,而享有并行使决策权的体现就是出资人成为理事会成员并参与相关决策。

在地方政府中心主义之下,来自地方政府的财政资金占创业投资引导基金资金的绝大部分,甚至是唯一来源。从理论上说,财政资金在终极意义上属于全民财产,也就是说,全民对该笔财政资金拥有“产权”。根据产权理论,创业投资引导基金的投资决策应由全民作出。然而,这是不可能的。作为退而求其次的替代措施,创业投资引导基金的投资决策应由国家作出。“但是,国家本身只是一个抽象,它由大大小小的政府部门所组成。”因而国家对创业投资引导基金投资事务的决策权只能归地方政府享有,并由其行使。这就决定了地方政府参与创业投资引导基金治理的必然性,而成为理事会成员就是其参与治理的重要方式。不过,由于政府部门是一种组织体,不具有像自然人那样的物质要素,因而其无法亲自参与创业投资引导基金的治理,并在理事会中行使决策权。因此,指定或委派行政官员进入理事会并由其替代政府部门行使决策权就成了解决这一难题的可行办法。

可见,在地方政府中心主义的影响下,理事会由行政官员或主要由行政官员组成是顺理成章的事情。对地方政府来说,指派或任命行政官员进入理事会不仅有产权理论的坚强支撑,而且还有几乎毋庸置疑的利益驱动。前已述及,地方政府在政绩考核的压力下对设立并运作创业投资引导基金抱有极大热情,希望借此促进当地产业的升级改造和经济发展。这就要求创业投资引导基金的运作能体现地方政府的政策意图。同时,尽管创业投资引导基金本身并不直接从事创业投资业务,但其还是要通过阶段参股、融资担保等方式间接参与从事创业投资活动,而任何投资活动都是有风险的,创业投资活动的风险更大。也就是说,创业投资引导基金也面临投资风险。如果该投资风险演化成了现实的投资损失,非但创业投资引导基金不能做到保本微利运行,地方政府通过创业投资引导基金制度发展地方经济的愿望也将难以实现。与此之际,如何控制该投资风险就是地方政府不得不考虑的问题。而在没有更好的机制能确保该政策意图得以实现以及控制投资风险的情况下,通过指派或任命行政官员进入理事会来操持创业投资引导基金的运作事务,甚至由当地政府的主要领导担任理事会主席来统揽全局就成为地方政府落实其政策意图并控制该投资风险的“不二法门”。

(二)子基金的投资地域受限

目前,几乎所有的地方性创业投资引导基金规章都对子基金的投资地域施加了限制,本文将之简称为投资地域限制。该限制的基本内容是,要求子基金将其特定比例或数额的资本投资于创业投资引导基金的设立主体所辖区域内的中小企业。例如,《北京市中小企业创业投资引导基金实施暂行办法》第20条第2项规定,子基金“投资于北京区域内创业期中小企业的资金额度不低于引导基金出资额的2倍”。《安徽省创业(风险)投资引导基金实施办法(试行)》第6条规定,子基金“须投向试验区以及安徽省其他地区的早期创新型企业,投资比例不得少于年投资总额的50%。”

对于投资地域限制,我国创业投资理论界与实务界均多有微词。例如,理论界有学者认为,投资地域限制“产生一系列不良后果,一方面给子基金的资金募集造成不良影响,可能导致子基金规模较小,运作风险较高,同时也不利于良性市场机制的建立;另一方面还将使得政府资金的使用分散、效率低下,引导、放大作用受限,反而阻碍了政策性目标的实现。”实务界人士则更为直接地指出,“创业投资的本意就是哪里有高收益就往哪里去,如果对投资区域进行限制,就违背了创业投资基金成立的本意。”据此,有学者主张,各地方性创业投资引导基金规章不应要求子基金把特定比例的资本投在本地创业企业上,而应取消子基金的投资地域限制,同时对子基金实行注册地限制,即把子基金的注册地限制在本地,以保障本地的税收收入。也有学者认为,从避免地区分割、吸引合作伙伴的角度考虑,各地方性创业投资引导基金规章应尽可能地弱化对子基金投资地域的限制。笔者将前一种观点称为投资地域限制取消说,将后一种观点称为投资地域限制弱化说。

本文认为,无论是投资地域限制取消说,还是投资地域限制弱化说,都可能无法付诸实施,或者说即使勉强被采用,也可能无法获得成功。原因在于,这两种学说都忽视了投资地域限制的深层次原因,因而不具备最起码的可行性。在笔者看来,投资地域限制源于地方政府中心主义,换而言之,正是地方政府中心主义的存在才导致了投资地域限制的产生及其存续。

地方政府中心主义的形成表明,地方政府面临极大的政绩考核压力,因而对创业投资引导基金制度寄予厚望。然而,地方政府仅仅通过践行创业投资引导基金制度是很难拉动地方经济增长的,毋宁说,地方政府还必须采取其他措施来保障创业投资引导基金制度的运行能实现其发展地方经济的愿望。这种措施主要有两个:其一是限制子基金的投资地域;其二是限制子基金的投资领域。在地方政府看来,限制子基金的投资地域意味着子基金须将其特定比例的资本投资于本地中小企业,这对于解决本地中小企业的融资难问题大有助益;而限制子基金的投资领域则意味着子基金须将其特定比例的资本投资于当地政府鼓励发展的特定产业领域内,该等产业通常都是高新技术产业,如新能源、新材料、生物医药、信息技术等,这显然有助于本地产业的升级改造。

可见,无论是限制子基金的投资地域,还是限制子基金的投资领域,都能够促进本地产业的转型升级和经济发展,至少地方政府希望实现如此效果。不过,在这两种限制措施中,限制子基金的投资地域具有根本性意义,其最大的作用就是诱导子基金增加对本地中小企业的投资,而投资的增加不仅能减轻该等企业的融资压力,进而促进该等企业的健康发展,还能提供更多就业岗位、为地方政府增加更多税收。可见,站在地方政府的立场看,限制子基金的投资地域是促进地方经济发展的可行手段,因而也是其提高政绩的好方法。反过来说,如果不对子基金的投资地域进行限制,任由其选择投资项目,那么地方政府希望通过设立与运作创业投资引导基金来繁荣地方经济的目的就极有可能落空。而地方经济如果得不到发展,地方政府官员能否通过上级政府的政绩考核就成为问题,至少会对他们的仕途产生某些消极影响,这是地方政府不愿意看到和接受的。

或许,我们应该这样看待创业投资引导基金制度:地方政府官员在政绩考核的压力下积极寻求发展地方经济的良策,而美国和以色列等国的经济发展实践表明,创业投资引导基金是促进经济发展的重要手段。因此,在我国,上至省级政府,下至地市级政府、区县级政府均将创业投资引导基金视为经济发展的引擎。对地方政府而言,子基金不过是其实现经济增长目标的工具。但这个工具本身有自己的利益追求,其体现就是要求投资的完全市场化。如果地方政府放任子基金从事所谓完全市场化投资,必然给创业投资引导基金的政策性目标造成冲击,进而导致创业投资引导基金投资运作的失败,最终影响地方经济的发展,因而地方政府必然要控制子基金的投资地域,借以促进当地经济的繁荣。这是地方性创业投资引导基金规章限制子基金投资地域的内在逻辑。

然而,我国创业投资理论界与实务界的一些人士却有意无意地对该内在逻辑视而不见,主张取消或弱化子基金的投资地域限制,并提出了若干理由。例如,有学者指出,如果地方政府一味地要求子基金必须将其特定比例的资本投资于本地,则可能会出现这样的情况:由于当地优质企业和优质项目稀缺,导致子基金管理公司在实际操作过程中选择“不婚”甚至“假婚”,使创业投资引导基金的引导作用被架空。这极有可能导致创业投资引导基金制度运作的失败。客观地说,这些理由具有一定的合理性。不过,显而易见的是,该主张与前述内在逻辑是相违背的。正因为如此,该等主张在地方政府中心主义模式下是无法得到地方政府认同的,因而也就没有施行的机会。

五、结论

在我国,创业投资引导基金的设立主体具有多元性,不仅政府可以单独出资设立创业投资引导基金,而且政府还可以与政策性银行共同出资设立创业投资引导基金,甚至政策性银行与商事公司也可以共同出资设立创业投资引导基金。与之相对应,我国创业投资引导基金的设立模式有三种,即单纯政府型设立模式、政银合作型设立模式和银企合作型设立模式。这一点不仅体现在目前已制定的创业投资引导基金规章中,也体现在众多创业投资引导基金的设立实践中。不过,就整体而言,在我国创业投资引导基金设立主体的构成中,地方政府占据着主导地位。也就是说,我国创业投资引导基金设立与运作的主体主要是地方政府,由此形成了我国创业投资引导基金设立主体的地方政府中心主义,并使得我国创业投资引导基金的设立与运作呈现出鲜明的地方化特色。

地方政府中心主义的形成原因主要有二:其一是政绩考核的压力;其二是单纯政府型设立模式的优势。一方面,在以GDP增长率为核心指标的政绩考核的压力下,地方政府对创业投资引导基金制度抱有极大热情,希望通过该制度来发展地方经济,因而地方政府掀起了“创业投资引导基金热”。另一方面,与政银合作型设立模式和银企合作型设立模式相比,单纯政府型设立模式更有利于实现地方政府设立并运作创业投资引导基金的政策性目标,因而地方政府纷纷以单独财政资金设立创业投资引导基金,以致政银合作型设立模式与银企合作型设立模式成了一种例外。

地方政府中心主义所带来的影响也是显而易见的,主要是理事会的行政化和子基金的投资地域受限。地方政府中心主义意味着,创业投资引导基金的设立主体是地方政府,资金主要来源于地方财政。如此一来,在产权理论的支配下,地方政府几乎必然地会任命或指派行政官员充任理事会成员,并在理事会中行使决策权,以便实现地方政府的政策意图和控制创业投资引导基金的投资风险。同时,在地方政府中心主义下,地方政府欲发展地方经济,必先解决本地中小企业的融资难题,这不可避免地催生出子基金的投资地域限制。原因在于,限制子基金的投资地域就意味着增加对本地中小企业的资本供给,这对于深陷融资困境中的中小企业来说意义重大,而该等企业融资难问题的解决又能极大地促进本地产业的升级改造,进而带动本地经济的发展。正因为如此,地方性创业投资引导基金规章才规定了诸多限制子基金投资地域的条款。可以说,只要存在地方政府中心主义,那种主张取消或弱化子基金投资地域限制的观点都很难为地方政府所认同,因而也难以实施。



* 作者简介:李红润(1974—),男,汉族,河南信阳人,中国政法大学民商法学博士,桂林电子科技大学法学院副教授,广西君健律师事务所律师。




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